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 浅议公安机关具体行政行为与刑事侦查行为

2003-12-15 15:09:00 阅读 129


王  莉
(重庆警官职业学院    重庆400039)


[内容提要] 公安具体行政行为与刑事侦查行为是两种不同性质的行为。由于现实中存在的
问题,使得这两种行为的性质往往难以认定,导致公安行政诉讼受案时人民法院与公安机关
产生争议,影响行政诉讼法的正确贯彻实施和公安机关刑事侦查活动的顺利进行,有的甚至
使人民法院与公安机关的关系受到不同程度的影响。因此,正确区分公安机关具体行政行为
与刑事侦查行为对人民法院依法行使行政审判权,监督公安机关依法行政,保护行政相对人
的合法权益等方面具有重要的实践意义。笔者就此作一些分析,以此抛砖引玉,以求有识之
士共同探讨和指正。
[关键词] 公安 具体行政行为 刑事侦查行为 区别 界定

一、公安机关具体行政行为与刑事侦查行为的主要区别:

公安机关具体行政行为是指公安机关和其工作人员,法律法规授权的组织或者个人在公安行政管理活动中行使职权,针对特定的公民、法人或者其它组织,就特定的具体事项,作出有关该公民、法人或者其它组织权利义务的单方法律行为。它主要包括三个方面:第一,公安行政措施,如命令、禁止、许可、认可、监督等;第二,公安行政处罚行为,如警告、罚款、行政拘留等;第三,公安行政强制措施,如强制传唤、带离、约束、收容教育等。
刑事侦查行为是公安机关为查证并打击犯罪活动,依照我国《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序》的规定作出的专门调查工作和有关的强制性措施。其中专门调查工作包括讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查、鉴定、搜查、扣押物证书证、通缉等侦查措施。刑事强制性措施包括拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕等限制人身自由的强制措施,以及搜查、扣押、追缴赃款赃物等涉及人身权或财产权的措施。
公安机关的具体行政行为与刑事侦查行为在理论上的区别主要表现在以下几个方面:
(一) 法律依据不同
公安具体行政行为的作出均以《治安管理处罚条例》、《道路交通管理条例》、《劳动教养试行办法》等系列公安行政法律、法规为依据;公安刑事侦查行为的作出均以《刑事诉讼法》和与刑事诉讼法相关的刑事法律、法规为依据。这是两者最为明显的差异。
(二) 目的动机不同
公安机关具体行政行为是公安机关在公安行政管理中依法行使行政职权,是为了维护公安行政管理秩序;安刑事侦查行为,是公安机关在刑事诉讼过程中依法行使侦查权,其目的是为了查明犯罪事实,打击犯罪。
(三) 适用对象不同
公安机关具体行政行为适用于违反公安行政管理法律规范的公民、法人或其它组织;刑事侦查行为适用于在刑事诉讼过程中违反了刑事法律规范的犯罪嫌疑人或被告人。
(四) 行使机构不同
行使公安具体行政行为的机构是公安机关内部设置的治安、交通、消防、户籍、出入境等公安行政执法的工作机构;行使刑事侦查行为的机构是公安机关内部设置的对刑事案件负有侦查权的刑侦、经侦、禁毒等工作部门。
(五) 采取的强制措施不同
公安机关在实施具体行政行为时,依法有权采取的行政强制措施主要有强制传唤、约束、戒毒、收容教育、劳动教养、查封、扣押、冻结等;在行使刑事侦查行为中,公安机关依法有权采取的刑事强制措施有拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕。
(六) 法律结果不同
公安具体行政行为的法律结果是要使违法行政相对人承担公安行政法律责任,其效力表现为对管理相对人行政法上权利义务的影响;刑事侦查行为则是针对犯罪嫌疑人开展的专门调查工作以及采取的刑事强制措施,其效力主要表现为对犯罪嫌疑人人身权利进行限制。
(七) 法律救济途径不同
公安具体行政行为的相对人如不服公安机关作出的具体行政行为,除不服治安处罚必需先行复议外,针对其它公安具体行政行为,相对人既可以向作出具体行政行为的上一级公安机关或同级人民政府申请行政复议,也可以向人民法院直接提起行政诉讼。如公安机关及其工作人员在行使行政职权时有《国家赔偿法》第三条规定情形之一的,受害人还可取得国家赔偿的权利;刑事侦查行为中,犯罪嫌疑人针对公安机关的刑侦行为如有符合《国家赔偿法》第十五条情形之一的,有权请求国家赔偿。

二、公安具体行政行为与刑事侦查行为易混淆的主要原因
从理论上讲,公安机关的具体行政行为与刑事侦查行为是易于区分的。但由于在实践中,有些公安机关未按法定程序实施行政或刑侦行为时,两者行为的性质就变得难以认定了。如公安机关未予刑事立案,就直接对嫌疑人的住所进行搜查;再如公安机关未办理任何手续就限制嫌疑人的人身自由等,这时就很判断公安机关的行为是具体行政行为还是刑事侦查行为。因此,司法实践中常出现人民法院错将公安机关的具体行政行为误为刑侦行为受理,引起公安机关的不满;或者有些公安机关借刑事强制措施之名而实际上实施越权或滥用职权的行为,以规避人民法院的审查。造成公安具体行政行为与刑事侦查行为易于混淆的原因主要有以下几个方面:
(一) 公安机关具有行政执法与刑事侦查双重职能
公安机关既是国家行政管理机关,同时又是刑事诉讼中的侦查机关,具有双重职能。当公安机关依照治安管理处罚条例、道路交通管理条例、户籍登记管理条例等法律法规进行的治安、交通秩序等管理活动属于行政行为;而公安机关依照刑事诉讼法在刑事案件侦查过程中实施的刑事拘留、取保候审等属于刑事强制措施。行政主体与刑侦主体双重身份合一给人民法院区分两类行为带来困难。
(二)刑事侦查措施与行政强制措施具有外表上的相似性
两种行为在性质上虽然不同,但在外在表现形式上却具有相似性,即都具有强制性,都可限制人身自由和对一些财物予以扣押,特别是在扣押物证、书证的侦查行为上,刑事诉讼法只规定对于与案件有关的物品和文件公安机关可以予以扣押,却未明确该措施采取的具体范围和条件,使该侦查行为中可以采取的强制措施与公安机关行使行政职权中的强制措施没有明显区别,因此,就在该强制措施上导致了公安机关的某一刑事侦查中的强制措施与具体行政行为中的强制措施产生竞合,从而造成人民法院难以正确行使司法审查权。
(三)行为适用的对象往往处于行政违法与犯罪嫌疑两可之间
这方面比较容易混淆的往往出现在公安机关对经济纠纷和经济诈骗、走私违法犯罪与合法贸易问题的处理上。在以上事实未查清之前,其外在表现形式就处于行政违法与犯罪嫌疑两可之间。公安机关在行使侦查行为时,往往离不开查封、扣押物品、冻结帐户等强制措施,但当公安机关未按有关法律程序、手续实施此类行为时,即没有立案、没有法律手续及法律文书,就很难识别行为的性质。

三、公安具体行政行为与刑事侦查行为界定标准
目前,无论是司法界还是学术界,对公安具体行政行为与刑事侦查行为如何划分众说纷纭,观点很多。笔者认为,紧扣最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释之相关规定,结合刑事诉讼法的精神,可以从以下几方面对公安具体行政行为与刑事侦查行为作出界定。
(一)立案标准。我国刑诉法和公安部《关于公安机关办理刑事案件程序规定》对公安机关办理刑事案件规定了明确的立案条件和程序,公安机关应当在立案后再进行侦查。凡未经立案或不符合立案条件仍予立案之后采取强制措施的行为,应属人民法院行政诉讼受案范围。因为刑诉法对 公安机关刑事侦查行为要求立案是前提,缺乏这个前提,公安机关的刑事侦查行为无从谈起,那么公安机关因此所采取的强制措施就尚未进入刑事侦查程序,显属具体行政行为,理应属于行政诉讼受案范围。
(二)行为种类标准。刑诉法对公安机关刑事行为的种类进行了明确规定,即拘传、取保候审等五种强制措施和讯问犯罪嫌疑人等七种侦查行为,凡不属于刑诉法以上种类之一的行为,都不是刑事侦查行为,应归于公安具体行为行为,这也是最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第二款(二)项规定的立法精神。因此,公安机关所采取的强制措施不能超越刑诉法的规定,否则应受行政诉讼法的调整。            
(三)目的标准。刑事诉讼法明确规定,公安机关刑事侦查行为的目的是查明犯罪事实,使有罪的人受到法律追究,无罪的人免受刑事制裁,而不是为捞取好处或徇私情,为一方当事人讨债,为地方利益动用专政手段,因此,公安机关即使进入刑事立案程序,也并不代表之后其所实施的一切行为均属刑侦行为。凡公安机关并非为查证和打击犯罪,行为内容也不起证实犯罪事实作用,因此而采取的行为即使是刑诉法规定的强制措施和侦查行为,也因为违背刑诉法授权公安机关行为的目的和宗旨而不受刑诉法的调整,属公安机关假借侦查之名,行其他 目的之实,应属人民法院行政诉讼受案范围。
通过以上几种方式,我们可以将公安机关的刑侦行为与其具体行政行为作出区分,从而在某种程度上控制公安机关将具体行政行为任意解释为刑侦行为,发挥人民法院行政审判作用,监督公安机关依法行使职权。同时,也可减少人民法院在受案上的错误,避免公安机关与人民法院之间产生不必要的误解,以维护公民、法人或其他组织的合法权益,保证行政诉讼活动的顺利进行。

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